Par Jacques Berthelot

Selon l’article 6 du GATT il n’y a pas de dumping si un produit est exporté à sa « valeur normale », c’est-à-dire à son prix intérieur quand, selon l’article 2 du Règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne, « les décisions des entreprises concernant les prix et les coûts des intrants, par exemple, des matières premières, de la technologie, de la main-d’œuvre, de la production, des ventes et des investissements, sont arrêtées en tenant compte des signaux du marché reflétant l’offre et la demande et sans intervention significative de l’État à cet égard, et si les coûts des principaux intrants reflètent en grande partie les valeurs du marché ».

Il est clair que les prix agricoles de l’UE et des Etats-Unis (EU) ne sont pas « arrêtés en tenant compte des signaux du marché reflétant l’offre et la demande et sans intervention significative de l’État » puisque les réformes de la PAC (politique agricole commune) et du Farm Bill du début des années 90 les ont fortement réduits en compensant les agriculteurs par des aides directes, d’abord couplées (dont subventions à l’exportation), puis internes et majoritairement découplées.

Et l’Organe d’appel (AB) de l’OMC s’est écarté quatre fois de la définition du dumping par le GATT, affirmant qu’il y a dumping quand on exporte à un prix inférieur au coût de production national total moyen sans subventions (affaires des produits laitiers du Canada de décembre 2001  et décembre 2002 , du coton des EU du 3 mars 2005  et du sucre de l’UE du 28 avril 2005 ), qui doit être considéré comme leur « valeur normale ». Le 15/12/2015, dans son discours de clôture de la Xéme Conférence ministérielle de Nairobi, le directeur général de l’OMC, Roberto Azevedo, a déclaré : « La décision que vous avez prise aujourd’hui concernant la concurrence à l’exportation est réellement historique… L’élimination des subventions aux exportations agricoles est particulièrement notable… La décision d’aujourd’hui règle la question une fois pour toute » . Ce qui montre qu’il ignore les règles de l’OMC – de l’Accord sur l’agriculture (AsA) et de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC) – ainsi que les décisions de l’OA.

Effectivement les règles de l’OMC montrent que toutes les subventions agricoles internes peuvent être poursuivies pour dumping

  L’article 3.1 de l’Accord SMC dispose : « Exception faite de ce qui est prévu dans l’Accord sur l’agriculture, les subventions définies à l’article premier dont la liste suit seront prohibées : a) subventions subordonnées, en droit ou en fait… aux résultats à l’exportation…; b) subventions subordonnées… à l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés ». Si l’AsA restreint les subventions à l’exportation, il n’a aucune disposition sur les subventions internes, c’est-à-dire sur toutes celles autres que les subventions à l’exportation . Une première remarque est que les subventions agricoles de substitution aux importations (celles « subordonnées à l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés »), qui sont des subventions internes, sont interdites. Clairement, en réduisant les prix agricoles au-dessous de leur valeur normale les réformes successives de la PAC depuis 1992 ont eu le double objectif d’exporter plus et d’importer moins, tout en compensant la perte de revenus des agriculteurs par des subventions.

Ce qui est attesté, entre autres, par le célèbre discours prononcé le 19 juin 2003 par Pascal Lamy (alors Commissaire européen au commerce) devant l’Assemblée générale de la Confédération des industries alimentaires et des boissons (CIAA) de l’UE à Bruxelles. Après avoir présenté trois premières solutions pour promouvoir la compétitivité des industries agroalimentaires de l’UE, il a ajouté : « Mais il y a bien sûr une quatrième manière, c’est tout simplement d’acheter sur le marché domestique à des prix concurrentiels. Se pose donc la question des prix internes et des réformes nécessaires pour les réduire. Nous entrons ici sur le terrain du soutien domestique, également discuté à l’OMC. Grâce aux réformes successives de la PAC, les prix internes, particulièrement des matières premières comme le blé, sont devenus très compétitifs. Les performances de l’industrie de transformation le démontrent. Nous devons continuer en ce sens. Nous devons aussi garder le cap de la transformation de nos modes de soutiens, pour qu’ils aient un impact minimal sur le commerce. C’est le sens de la nouvelle réforme de la PAC, et de leur importance au regard de la négociation à l’OMC sur le soutien interne« .

Le 8 septembre 2003, à la veille de la Conférence ministérielle de l’OMC à Cancun (10-14 septembre), Pascal Lamy a co-signé avec Franz Fischler, Commissaire à l’agriculture de l’UE, un article dans Le Figaro déclarant : « Le maintien de protections à la frontière, pour ceux qui le souhaitent, est non seulement légitime mais nécessaire… Avec les pays à faible revenu, nous partageons le souci de ne pas ouvrir l’agriculture aux grands vents du libéralisme… Si les 146 membres de l’OMC suivent la même voie, s’ils abandonnent l’illusion que nous sacrifierons l’agriculture européenne à la réussite du reste du programme de Doha, nous sommes convaincus que nous saurons faire de Cancun un succès« . Pourtant le même article défend l’idée que les aides directes soi-disant découplées décidées en juin 2003 n’ont pas d’effet de dumping :

« D’ici à 2013, l’Europe soutiendra son agriculture par des moyens neutres pour le commerce international et, en régulant mieux sa production, saura exporter des produits pour lesquels elle est réellement compétitive, sans avoir à subventionner ses surplus de matières premières ». Deux semaines plus tard, les deux Commissaires ont été auditionnés au Parlement européen pour présenter et débattre des résultats de la Conférence ministérielle, soulignant que les nouvelles aides agricoles découplées bénéficieront largement aux pays en développement en remplaçant une réduction des subventions couplées plus distorsives des échanges.

Pour Pascal Lamy, « L’Union européenne était fortement demandeuse d’un succès du programme de Doha… Et de fait, nous avons beaucoup payé… depuis la réforme de la politique agricole commune, en acceptant des disciplines multilatérales supplémentaires concernant nos soutiens à l’agriculture, cela au bénéfice des pays en voie de développement, et en acceptant une ouverture supplémentaire de notre marché agricole… L’avortement de la discussion n’a pas permis d’aborder la différence entre les soutiens agricoles qui perturbent des échanges et ceux qui ne les perturbent pas. Il s’agit là d’une frontière essentielle pour la politique agricole commune de l’avenir… Il est essentiel pour les pays en développement qu’ils ouvrent leurs marchés et acceptent un certain nombre de règles. Chacun sait que c’est une condition indispensable et que l’ouverture des marchés et l’acceptation des règles par le Nord ne suffiront pas et de loin ». Franz Fischler lui a fait écho :

« Tout d’abord, il nous a été demandé de réformer notre politique agricole commune pour assurer le succès des négociations. Nous l’avons fait et le monde nous a même applaudis… Le paquet proposé à Cancun aurait permis aux pays en développement de mieux intégrer leurs économies dans le système commercial mondial… Parce que ce paquet… aurait débouché sur une diminution radicale des subventions qui génèrent des distorsions de concurrence, en particulier dans les pays industrialisés. Les États-Unis auraient dû, entre autres choses, réformer leur politique agricole. En quoi consistait l’offre exactement ? En matière de soutiens internes, une réduction considérable des mesures qui génèrent le plus de distorsions de concurrence, ce que l’on appelle la boîte orange et les aides de minimis, était prévue« .

Malheureusement Pascal Lamy et Franz Fischler ont ignoré l’article 13 de l’AsA (« Modération », dit « Clause de paix ») stipulant que : « Pendant la période de mise en œuvre, nonobstant les dispositions du GATT de 1994 et de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (dénommé dans le présent article l' »Accord sur les subventions ») : a) les mesures de soutien interne qui sont pleinement conformes aux dispositions de l’Annexe 2 du présent accord : i) seront des subventions ne donnant pas lieu à une action aux fins de l’application de droits compensateurs ; ii) seront exemptées des actions fondées sur l’article XVI du GATT de 1994 et la Partie III de l’Accord sur les subventions;  et iii) seront exemptées des actions fondées sur l’annulation ou la réduction, en situation de non-violation, des avantages des concessions tarifaires résultant pour un autre Membre de l’article II du GATT de 1994, au sens du paragraphe 1 b) de l’article XXIII du GATT de 1994″. La période de mise en oeuvre est définie par l’article 1.f de l’AsA comme « la période de neuf ans commençant en 1995 ». Ce qui implique que, depuis 2004, toutes les subventions visées à l’annexe 2 – généralement considérées comme sans effets de distorsion des échanges et notifiées dans la boîte verte, y compris celles du paragraphe 6 sur le « Soutien au revenu découplé », qui représente actuellement environ 90% de toutes les subventions agricoles de l’UE – auraient pu être poursuivies pour dumping et frappées de droits compensateurs.

Dans leur analyse approfondie du 12 juin 2003 sur la clause de paix, Richard H. Steinberg et Timothy E. Josling ont confirmé que « A l’expiration de la clause de paix, de nombreuses subventions agricoles européennes et américaines seront susceptibles de poursuites judiciaires au titre de l’article 5 quater et 6.3 b) de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires. La solution nécessitera de retirer la subvention ou de prendre des mesures appropriées pour en supprimer les effets négatifs… Trois accords importants de l’OMC sont applicables pour analyser la vulnérabilité légale des subventions agricoles de l’UE et des EU à l’expiration de la clause de paix : le GATT de 1994, l’Accord sur l’agriculture et l’Accord SMC » . Les auteurs ajoutent que « Seules peuvent être poursuivies les subventions agricoles conformes à la définition d’une « subvention » à l’article 1 de l’Accord SMC, qui sont « spécifiques » au sens de l’article 2 de l’Accord SMC et qui ne sont pas considérées comme ne donnant lieu à aucune action à l’article 8 de l’Accord SMC. Sous réserve de ces exigences, les articles 5 et 6 de l’Accord SMC peuvent être potentiellement appliqués à tous les types de subventions de l’Accord agricole : subventions à l’exportation, mesures des boîtes orange, bleue et verte ». Ils ajoutent :

« Ce qui est important est que, en appliquant l’article 6.3 a) à c) de l’Accord SMC, le plaignant peut cumuler des subventions spécifiques pouvant donner lieu à une action du pays qui subventionne, ce qui est plus facile que d’avoir à apporter une preuve bien fondée que l’ensemble des subventions a causé un préjudice grave. Les articles 5 et 6 de l’Accord SMC utilisent le terme « subvention » au singulier et ce terme est utilisé dans tout l’Accord SMC. Néanmoins, il est bien établi que l’agrégation de diverses formes de subventions pour un groupe de produits est autorisée dans le cas d’une poursuite contre une subvention ». En outre, « Du point de vue des pays intéressés à poursuivre des subventions, une des améliorations apportées par l’article 6.3 (comparée aux règles du GATT) est la possibilité de réagir à une poursuite en démontrant les effets commerciaux négatifs sur un seul marché au lieu au lieu d’avoir à prouver les effets négatifs sur la part du marché mondial, ce qui s’était avéré impossible dans les affaires visées à l’article XVI.3 du GATT. En même temps, l’utilisation efficace de ce standard exige que les plaignants choisissent les marchés appropriés sur lesquels baser leurs demandes… Trois possibilités peuvent être utilisées pour prouver un préjudice grave dans le cas de l’agriculture : déplacement des importations dans le marché du pays qui subventionne; déplacement sur les marchés des pays tiers; ou sous-cotation des prix, baisse ou perte de ventes. La première tâche consiste à établir une preuve bien fondée, à la suite de quoi la charge de la preuve incombe au répondant pour une réfutation ».

Ce qui signifie que Pascal Lamy et Franz Fischler portent une responsabilité écrasante dans le changement radical de la PAC adopté par le règlement 1782/2003 du 29 septembre 2003 qui a créé le régime de paiement unique découplé qui, en contradiction avec l’article 13 de l’AsA, peut être poursuivi pour dumping.

C’est ce que les EU viennent de faire en imposant le 25 juillet 2018 des droits antidumping et compensateurs (antisubventions) sur les importations d’olives de table espagnoles , où les producteurs d’olives brutes perçoivent des subventions, toutes prétendument découplées, de 468 par ha  (hors subventions à l’irrigation), soit d’environ 40% du prix du marché, tandis que la subvention moyenne à l’hectare pour l’ensemble de l’agriculture espagnole est de 258 €. Cela a fortement ébranlé la Commission européenne et le Parlement européen, estimant que toutes les exportations agricoles européennes pourraient être poursuivies. Pour Joao Pacheco, ancien directeur général adjoint de la DG Agriculture « L’argumentaire que les Etats-Unis ont utilisé pour punir les olives espagnoles peut être utilisé systématiquement comme modèle pour tous les autres secteurs où les agriculteurs reçoivent des aides directes » . Le Parlement européen avait déjà souligné en mars 2018 que « Il y a un risque que d’autres poursuites similaires soient engagées par l’Administration américaine, mettant ainsi en péril les relations commerciales bilatérales dans le secteur agricole et remettant en question le modèle agricole européen dans son ensemble » .

Toutefois, certains considérants du Parlement européen méritent un examen : « E. Considérant que les subventions de la PAC allouées aux producteurs d’olives brutes de table espagnoles sont qualifiées pour la boîte verte au sens de l’annexe II de l’accord de l’OMC sur l’agriculture, car découplées de la production et ne faussant pas les échanges; F. Considérant que ces subventions à l’agriculture ne pourraient être considérées comme spécifiques par produit au sens de l’article 2 de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires ». La principale question ici est dans quelle mesure les subventions soi-disant découplées ne sont pas spécifiques par produit. Dans le cas des olives de table espagnoles, le Département du commerce des EU a montré que les aides directes totalement découplées aux olives depuis 2010 ont été les mêmes que les aides de la boîte bleue de 2000 à 2002, ce qui n’a changé leur nature spécifique, d’autant plus qu’il n’y a pas d’alternatives de production dans les zones d’oliveraies, sauf à produire des olives pour l’huile, mais dont l’aide à l’ha est identique.

Mais qu’en est-il des poursuites potentielles sur d’autres subventions de l’UE soi-disant découplées à d’autres produits agricoles ? Même s’il existe des alternatives possibles de production dans de nombreuses zones agricoles de l’UE, le fait est que toutes les subventions soi-disant découplées ne remplissent pas les six conditions du paragraphe 6 de l’annexe 2 :

– Le DPB (Droit au Paiement de Base) contredit la condition a) car il est basé sur le montant des aides bleues des années 2000-02, un critère non prévu à l’article 6.a.

– Le DPB coexiste avec les paiements de la boîte bleue pour les mêmes produits. En effet, conformément à l’article 6.5 de l’AsA, les aides directes de la boîte bleue sont accordées « au titre de programmes de limitation de la production » alors que le DPB permet de produire n’importe quel produit sans limite de quantité, sinon il ne bénéficierait pas d’une flexibilité totale de production. Bien que les quotas de production aient été supprimés sur le lait, le sucre et les droits de plantation des vignes il existe encore en 2018 des aides de la boîte bleue spécifiques pour le coton (pour un tiers des subventions totales, deux tiers étant découplées), le régime de soutien volontaire couplé, le régime aux petits agriculteurs et les aides POSEI aux territoires ultra-marins.

– Le DPB contredit la condition e) qu' »Il ne sera pas obligatoire de produire pour pouvoir bénéficier de ces versements ». Cependant, l’article 5 du règlement n° 1782/2003 du Conseil de l’UE du 29 septembre 2003 stipule qu’il faut que « toutes les terres agricoles, en particulier celles qui ne sont plus exploitées à des fins de production, soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales » et l’annexe 4 précise qu’il faut une « densité minimale du bétail », ce qui est clairement une production.

– Le DPB contredit la condition d) que « le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des facteurs de production employés au cours d’une année suivant la période de base » car il est lié à la surface puisqu’il faut montrer que l’on a des hectares éligibles, chaque DPB correspondant à un hectare.

– Une grande partie du DPB est accordée aux aliments du bétail (céréales, tourteaux d’oléagineux et protéagineux ou COP) d’origine européenne, ainsi qu’aux produits de l’UE pour les agrocarburants (huiles, céréales et betteraves), qui sont des intrants à notifier dans la boîte orange pour les pays développés (AsA article 6.2). Même si le biodiesel n’est pas un produit agricole au sens de l’AsA, contrairement au bioéthanol, l’annexe IV paragraphe 4 sur la alcul de la MGS  stipule que « Les mesures visant les transformateurs agricoles seront incluses dans la mesure où elles apportent des avantages aux producteurs des produits agricoles initiaux » , ce qui est d’autant plus justifié que le boom des agrocarburants a beaucoup accru les prix des huiles et céréales de 2007 à 2014.

– Dernier point, mais pas le moindre, comme le DPB ne peut être attribué à un produit spécifique, il peut l’être à n’importe lequel dont il abaisse le prix de vente au-dessous du coût de production total moyen de l’UE correspondant à la valeur normale. Il s’ensuit que tous les produits agricoles exportés par l’UE peuvent être poursuivis pour dumping, même ceux qui n’ont jamais reçu de DPB (ou de DPUS, droit au paiement unique à la surface, pour ceux des nouveaux Etats membres d’Europe orientale qui restent sous ce régime), dès lors que leurs producteurs en reçoivent pour d’autres produits, ce qui s’applique à la quasi-totalité des exploitations de l’UE28 aujourd’hui.

A fortiori les subventions non visées à l’Annexe 2 – considérées comme faussant les échanges et « couplées » et notifiées dans la boîte orange ou MGS (Mesure globale de soutien) – ayant des effets négatifs pour un autre membre de l’OMC lorsque les produits sont exportés peuvent donner lieu à une action au titre de l’Accord SMC.

Dans le cas du sucre de l’UE l’OA a jugé le 28 Avril 2005 que les effets économiques du soutien interne compatible avec l’OMC peuvent avoir des retombées bénéficiant à la production exportée : « Ces effets peuvent se produire … dans des circonstances où les produits agricoles d’une seule ligne de production ne font pas de distinction entre la production destinée au marché intérieur et la production destinée au marché d’exportation ». Comme, dans l’affaire du coton des EU du 3 mars 2005, l’OA a jugé que les aides directes au coton ne pouvaient être notifiées dans la boîte verte faute de flexibilité totale de production (interdiction de cultiver des fruits et légumes et du riz sauvage), le Farm Bill de 2014 a supprimé ses paiements découplés. Il est clair que la même décision serait prise par l’OA contre l’UE en cas de poursuite du DPB.

SOL a montré que les 59,3 millions de tonnes (Mt) de céréales (y compris celles incluses dans les produits céréaliers transformés) exportées de l’UE28 en 2016 ont reçu 3,585 milliards d’euros (Md€) de subventions (60,4 €/tonne), soit un taux de dumping de 34,4% pour les céréales brutes . Sur ce total 3,375 Mt ont été exportées en Afrique de l’Ouest pour 587 millions d’euros (M€) grâce à 203,7 M€ de subventions.

Mais les tricheries de l’UE et des autres pays développés sur les règles de l’OMC ne s’arrêtent pas au dumping des exportations agricoles. L’article 6.2 de l’AsA stipule que « les subventions à l’investissement qui sont généralement disponibles pour l’agriculture dans les pays en développement Membres et les subventions aux intrants agricoles qui sont généralement disponibles pour les producteurs qui, dans les pays en développement Membres, ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées seront exemptées des engagements de réduction du soutien interne qui leur seraient autrement applicables », ce qui est communément présenté comme leur « boîte de développement ». Oubliant d’en déduire que, a contrario, les subventions aux investissements et aux intrants des pays développés sont à notifier dans la boîte orange (MGS), ce qu’ils ne font que très peu ou pas du tout, en particulier les plus importantes subventions aux intrants, notamment dans l’UE : celles aux aliments du bétail ou COP (céréales, tourteaux d’oléagineux et légumineuses) d’origine européenne. Qui sait que, en moyenne de 2013-14 à 2017-18, 55,3% de la production européenne de céréales, ou 171,3 Mt sur un total de 309,7 Mt , ont servi d’aliments du bétail de l’UE avec une subvention moyenne de 60 € par tonne, soit un total de 10,3 Md€ !

SOL a estimé que, pour les exportations extra-UE28 de 5,494 Mt de produits laitiers en 2016, soit 30,2 Mt d’équivalent lait, les subventions ont atteint 2,030 Md€ , dont 513 M€ de subventions aux aliments du bétail (17 € par tonne). Les subventions aux aliments vaches laitières de l’UE28 à ses exportations de produits laitiers vers les quatre régions APE de l’Afrique de l’Ouest, de la SADC (Afrique australe), de la CEMAC (Afrique centrale) et de la CAE (Afrique de l’Est) se sont élevées à 54,7 M€ en 2016 pour 216,3 M€ de subventions totales aux produits laitiers .  Les subventions de l’UE28 aux aliments du bétail inclus dans ses exportations de viande de volaille et œufs à la SADC ont atteint 41,444 M € en 2016 (120 € par tonne d’équivalent carcasse ou équivalent) pour un taux de dumping moyen de 19% (rapport entre le total des subventions et la valeur d’exportation FAB).

L’UE, comme les autres pays développés, ont refusé de traiter de leurs subventions agricoles internes dans leurs Accords bilatéraux de libre-échange (ALE), et en particulier dans les APE (Accords de Partenariat Economique), affirmant que cette question ne peut être débattue qu’à l’OMC où elle a refusé d’en changer les règles, arguant que, en outre, ses subventions étant essentiellement découplées, elles n’ont pas d’effets de dumping.

Sur le découplage, Michel Jacquot, ancien directeur du FEOGA (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, autrement dit le budget agricole de l’UE), écrit : « Ce schéma  ne reposait sur rien de juste. Comment s’imaginer, en effet, qu’une subvention quelconque, un DPU ou un DPB, n’a pas un effet sur les exportations (ou les importations). Les négociateurs de la Commission – Guy Legras en tête –, mais aussi la Nouvelle Zélande, l’Australie, les autres membres du Groupe de Cairns, ont cru naïvement au discours des Américains qui prétendaient qu’une aide découplée n’avait qu’un effet restreint sur les exportations (et les importations). Foutaise ! Cécité totale! … Jusqu’à quand allons-nous continuer à mentir?… A quand l’heure de vérité ? » . L’imposition par les EU de droits antidumping et compensateurs sur les importations d’olives de table espagnoles montre que cette heure a sonné !

Malheureusement, pour les pays d’Afrique subsaharienne (ASS), le pire est à venir avec les accords de partenariat économique (APE), qui réduiront le montant des recettes douanières et la TVA (taxe sur la valeur ajoutée) sur les importations d’environ 80%. C’est le cas en particulier des APE intérimaires de la Côte d’Ivoire et du Ghana, qui sont entrés en vigueur depuis la fin de 2016 et qui vont détruire le processus d’intégration de l’Afrique de l’Ouest étant donné le refus du Nigéria de signer l’APE régional . Et la mise en œuvre de la zone de libre-échange continentale (ZLEC) africaine (AFCFTA) aggraverait la situation . La proposition de Jean-Claude Juncker, Président de la Commission européenne, dans son discours sur l’état de l’Union du 12 septembre 2018, visant à refonder l’accord post-Cotonou à partir de 2021 non plus avec les communautés économiques régionales (CER), ni avec l’ensemble des pays d’Afrique subsaharienne (ASS), mais avec l’ensemble de l’Afrique, ne pourra que marginaliser davantage l’ASS compte tenu des énormes disparités entre les 55 Etats africains à tous les niveaux : régimes politiques, montant total et par habitant du PIB, niveau et croissance attendue de la population, déficit alimentaire, etc.

Par Jacques Berthelot

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